В рассуждениях о будущем устройстве России общим местом стало требование расширить полномочия парламента, что само по себе можно считать конструктивным результатом многолетней общественной дискуссии.
Россия жила при самых разных видах единовластия, и едва ли этот опыт стоит считать положительным. К сожалению, опыта жизни при парламентском строе у России нет вовсе, а потому неизбежно встает вопрос: как перейти к парламентскому правлению из нынешнего состояния и примет ли население такой переход? Кроме того, дискуссии вызывает и конфигурация новой власти — какое место в ней должны занимать глава государства и председатель правительства?
Примет ли Россия парламентаризм?
Представление о чрезвычайной любви граждан России к единовластию зиждется лишь на результатах опросов общественного мнения и уже упомянутом историческом опыте. Но стоит ли относиться к этим данным серьезно? Человеку довольно сложно любить или приветствовать то, о чем он не имеет никакого представления. Кроме того, нельзя игнорировать постоянное воспевание самой идеи единовластия, являющееся составной частью государственной пропаганды. Последнее наиболее важно при оценке истинного отношения населения к форме организации власти в стране.
Как отличить внушаемые пропагандой представления от собственной позиции граждан?
Почему надо убеждать себя, что при активной агитации за парламентскую демократию граждане будут упорно повторять лозунги прошлой власти, а не примут новую с энтузиазмом? История учит, что даже пропагандистская работа в течение десятилетий не приводит к активному неприятию населением нового в политике. Так, в 1992 году никто из граждан бывшего СССР не выступал активно против окончательного введения капитализма вместо социализма, а в 1993 году советская система была ликвидирована при локальном сопротивлении и при равнодушии большинства населения. Между тем с 1917 по самый конец 80-х годов советская пропаганда бесконечно превозносила социализм и советскую власть, ругая капитализм и «буржуазную демократию».
Очевидно, что опрос населения в конце 70-х едва ли выявил бы массовое отрицание социализма и советской власти, требование капитализма и введения поста президента. Откуда же тогда мнение, что, если ввести парламентскую форму правления вместо единовластия, у граждан современной России будут какие-то существенные возражения?
Изменение политической ситуации в стране открывает окно возможностей, и надо его максимально использовать, вводя в политическую жизнь как можно больше нового и уничтожая как можно больше старого, дискредитировавшего себя. Как показывает опыт, окна возможностей в нашей истории открываются редко и ненадолго, и поэтому все то, что сохраняется от старого режима как временное, в итоге становится постоянным. Поэтому планировать переход от президентской республики к парламентскому правлению в каком-то отдаленном будущем и через ряд промежуточных этапов довольно проблематично: каждый из этапов может быть провозглашен будущей политической элитой финальным, а реформы обращены вспять. Возможно ли прописать план постепенной, но неизбежной трансформации власти на много лет вперед и добиться его исполнения от политиков будущего, среди которых могут оказаться и люди с совершенно иными убеждениями? В теории — да, в реальных условиях России — вероятно, нет. То, что не будет изменено и отменено сразу или спустя несколько лет, скорее всего, станет точкой консолидации всех сил антидемократического реванша или рычагом в их руках. Поэтому действовать надо быстро и решительно.
Популизм и соблазн единовластия
Единовластие всегда будет главным соблазном и риском в российской политике. Сохранение любой возможности для узурпации власти одним человеком или узким кругом лиц следует рассматривать как постоянную угрозу для демократии в будущем.
В пользу агитации за единоначалие всегда играет не сам парламентаризм как таковой, а непонятная и неприятная значительному проценту населения неизбежная парламентская рутина. К сожалению, она действительно служит хорошим козырем для популизма и дискредитации всего строя, особенно на фоне экономических сложностей.
Популизм — это вечный бич демократии. Увы, он часто идет бок о бок с апологией «сильной руки» и призывами навести порядок с помощью единоначалия. Потому он особенно опасен в странах со слабой парламентской традицией и богатой историей авторитарных правлений, и едва ли постпутинская Россия станет исключением.
В президентской республике глава государства конституционно имеет хорошие стартовые возможности для создания режима несменяемой личной власти. Именно это мы и наблюдаем последние 19 лет, и потому серьезно полагать, что какой-то другой текст Конституции убережет Россию от злого умысла нового Путина, довольно наивно. Поэтому государство с сильной президентской властью России противопоказано, особенно с учетом ее федеративного устройства. Президентская республика в США — слишком уникальный в планетарном масштабе случай, чтоб считать американское устройство власти общеприменимым стандартом. Развитый федерализм нигде не сочетается с сильной президентской властью, и если мы видим будущее России как демократической федерации, то в нем не может быть места для главы государства с большими полномочиями. Пример Франции как президентско-парламентской республики тем более не годится для России: Франция — эталонное унитарное государство, где даже в теории не стоит проблема широкого самоуправления регионов.
Представляется, что в нашем случае потенциально опасна любая двусмысленность в распределении полномочий: все-таки президент возглавляет исполнительную власть или не президент? И если президент избран всенародно, то чье слово последнее в критической ситуации — его или председателя правительства, сформированного шатким парламентским большинством? Упование на традиции и «дух и букву закона» в условиях России ни разу ни от чего не спасло и едва ли спасет в будущем. Чтобы такая сложная система работала без сбоев, требуется ювелирная настройка на всех уровнях — тщательно прописанная Конституция, проработанный до мелочей свод законов, независимая и эффективная судебная система, традиции и воспитание у целых поколений политиков и граждан. Конституцию можно написать какую угодно хорошую, но если в ней останутся хоть какие-то возможности для перетягивания власти на себя, то рано или поздно кто-то их нащупает и воспользуется ими в своих интересах и во вред демократии и федерализму.
К сожалению, и парламентский строй вовсе не служит гарантией от узурпации, даже наоборот: если количество сроков правления президента можно прописать четко, то ограничить срок пребывания одного и того же лица на посту избранного парламентом главы правительства довольно затруднительно. И уж тем более никак нельзя устранить возможность для какого-то лица де-факто стать диктатором, просто возглавляя партию парламентского большинства, бесконечно фальсифицируя выборы и назначая на пост председателя правительства технические и лояльные себе фигуры.
Радикальные решения
Для создания, сохранения и развития демократии и федерализма в России требуются радикальные, но продуманные решения. Позволю себе тезисно сформулировать несколько идей.
Во-первых, отказ от президентской модели должен быть если и не одномоментным, то ограниченным конкретным временным промежутком и проходить по известному графику, любое отклонение от которого исполнительной властью должно трактоваться как преступление против демократии.
Во-вторых, скорейшая передача максимально возможного количества полномочий региональным и муниципальным органам власти упростит задачу по реформированию федеральной власти.
В-третьих, было бы правильно уйти и от самого слова «президент». К сожалению, адекватно воспринимать человека с этим титулом после 20 лет единоличного правления будет весьма затруднительно: какими бы полномочиями ни наделяла главу государства Конституция, он по инерции будет восприниматься значительной частью населения как потенциальный носитель высшей и абсолютной власти.
Высшее должностное лицо может называться просто «глава государства» или как-то еще, но важно, чтоб новое содержание имело и новое название. Это может показаться мелочью, но на самом деле в вопросах переустройства государства мелочей нет, а дьявол, как известно, кроется в деталях. Смена строя — это почти всегда и смена терминологии. Должность и название «президент» появились в СССР и РСФСР как символы радикального реформирования советского режима, и именно этот институт стал стержнем всей системы органов власти в России. Если мы мечтаем о демократической федеративной России, где нет места для узурпации и диктатуры, то надо серьезно подумать, стоит ли тащить в нее самый одиозный символ прошлого режима.
В-четвертых, важно найти для главы государства какие-то конституционные рычаги влияния на ситуацию, которые, с одной стороны, должны помогать ему ограничивать власть председателя правительства, с другой — не давать ему самому возможности стать узурпатором. Если избираемый парламентом глава правительства возглавляет всю федеральную исполнительную власть, то глава государства, избираемый всенародно, должен иметь широкие полномочия по контролю за соблюдением Конституции и законов и на федеральном, и на региональном уровне.
Как вариант, всенародно избираемый глава государства должен быть прежде всего главным правозащитником, гарантом Конституции с точки зрения не интересов государства, которые представляет правительство, а интересов граждан. Тогда выборы на эту должность обретут и новый смысл, и новую логику: глава государства — это не тот, кто дарит собачек и занимается геополитикой, а тот, кому можно и нужно жаловаться на произвол, чтобы получить от него и его аппарата конкретную помощь.
Возможно, глава государства должен возглавлять верховные судебные органы и именно через судебную систему влиять на исполнительную власть и обеспечивать независимость судов от чиновничьей иерархии.
Все это может вызвать возражения о недопустимости слияния ветвей власти. Но почему главу государства надо воспринимать именно как главу исполнительной власти? В конце концов, это просто традиция, оставшаяся от абсолютных монархий. Почему формальный глава государства не может быть прежде всего главой судебной власти и лишь в качестве дополнительной нагрузки исполнять немногие церемониальные функции — поздравлять граждан с Новым годом, принимать верительные грамоты у послов, вручать государственные награды, принимать отставку правительства и утверждать его новый состав? Исполнение этих обязанностей необременительно, зато подчеркнуло бы высокий статус и независимое положение судебной власти в России.
Особое внимание надо уделить повышению статуса Конституционного суда — возможно, как раз через усиление его веса в структуре государства за счет председательствования в нем всенародно избранного главы России. Случай Германии, где высочайший авторитет Конституционного суда позволяет ему существовать автономно и без прямого мандата от населения, едва ли окажется эффективным в нашей ситуации. Конституционный суд, лишенный связи с населением и заметной роли в системе государства, в России обречен быть тем, чем Конституционный суд был при Ельцине и окончательно стал в путинской России, — еще одним придатком исполнительной власти.
Наконец, важно помнить: ни в коем случае не стоит обдумывать будущее устройство российской власти только в свете существующих примеров организации государственных систем. В очередной раз хочется обратить внимание на то, что уже сейчас современные технологии позволяют проводить онлайн-референдумы по ключевым вопросам дешево, а значит — делать это можно регулярно. Таким образом, верховная власть в стране должна принадлежать непосредственно людям, и если в какой-то момент они в ходе прямого голосования заявят о недоверии главе государства или председателю правительства, те должны незамедлительно лишиться должности. Этот рычаг представляется самым важным и самым действенным, а все ветви власти должны быть ориентированы на то, что требования Конституции и прямые решения граждан подлежат безусловному и немедленному исполнению.
Если при переформатировании государственного устройства России мы пойдем традиционным путем и соорудим противоречивую и неустойчивую конструкцию из президента и председателя правительства, полномочия которых хоть в чем-то пересекаются, мы откроем путь для нового противостояния двух ветвей власти, которое рано или поздно кончится тем, что одна из них узурпирует всю власть.
Если окно возможностей откроется, давайте не будем наступать на старые грабли.
