Регионы России оказались не готовы к модернизации, федеральная политика тоже не нацелена на реформы -- к таким выводам пришли экономисты, подготовившие материалы для антикризисной комиссии первого вице-премьера Игоря Шувалова.
Группа экспертов Института экономики переходного периода (ИЭПП) и Независимого института социальной политики завершили исследование «Анализ региональной антикризисной политики (по пилотным регионам)», рассказал Infox.ru один из руководителей проекта заведующий лабораторией бюджетного федерализма ИЭПП Владимир Назаров. Результаты исследования будут представлены на заседании правительственной антикризисной комиссии в мае.
В рамках проекта было исследовано шесть регионов: Калининградская, Вологодская, Тюменская, Томская области, Пермский край и Республика Бурятия. Заказчиком исследования стал экспертный совет при правительственной комиссии по обеспечению устойчивости экономического развития (антикризисная комиссия, председатель -- первый заместитель председателя правительства Игорь Шувалов).
Объем материалов исследования составил около 700 страниц. Основные выводы из него будут представлены на заседаниях экспертного совета при комиссии и самой комиссии в мае. Выбор пилотных регионов был предопределен тем, что «в них проводилась осмысленная политика и их власти готовы вести содержательный разговор о приоритетах», рассказал Владимир Назаров. «Некоторые другие регионы просто не могут четко сформулировать, что им нужно, кроме денег», -- сетует эксперт.
Исследователи пришли к «неутешительным выводам о влиянии кризиса на модернизацию в российских регионах». «В основном из-за федеральной политики кризис абсолютно не стал поводом для модернизации в регионах, -- говорит заведующий лабораторией ИЭПП. -- Основной акцент был сделан на поддержании любой ценой социальной стабильности, а попытки региональных властей что-либо изменить зачастую подвисали в воздухе».
Регионы по-разному справлялись как с самим кризисом, так и со спецификой федеральной политики по борьбе с ним. «Если в более или менее богатых регионах -- Тюменской области и Пермском крае -- удалось одновременно поддержать социальную стабильность и не свернуть с намеченного курса (они продолжали там строить дороги, продолжали проводить ту бюджетную политику, которую они делали до кризиса, и в здравоохранении, и в образовании), то в некоторых регионах приходилось идти на попятную и отказываться от своих приоритетов», -- говорит экономист.
Из исследованных регионов до кризиса наиболее последовательно модернизационную политику проводили Калининградская область и Пермский край, и во время кризиса эти регионы в целом не свернули начатые реформы. В Калининграде ситуация была достаточно острой с социальной точки зрения, констатирует Владимир Назаров. «Те налоговые льготы, которые связаны с особой экономической зоной в Калининграде, полностью нивелировались тем, что таможня фактически душила этот регион во время кризиса, ряд товаров был выведен из перечня льготного обложения пошлинами, -- рассказывает он. -- Это нанесло удар по электронной промышленности».
Примером другого поведения региональных властей во время кризиса -- отказ от прежних приоритетов -- стала Бурятия. Ранее в республике планировалось развивать туристско-рекреационную зону, на которую планировалось потратить более 500 млн рублей. В результате же из-за кризиса было потрачено лишь около 100 млн, потому что федеральное финансирование этого направления было свернуто. При этом федеральный центр активно поддерживал сельское хозяйство республики, увеличив по сравнению с 2008 годом расходы на ее поддержку почти на 1 млрд рублей».
Отказ от субсидий
Основной практический вывод исследования для дальнейшей региональной политики в том, что субсидии «фактически непригодны для решения каких бы то ни было задач в региональной политике во время кризиса». Цели субсидий не полностью совпадают с региональными приоритетами, и расходы наращивались по целому ряду направлений, которые в некоторых регионах были не очень актуальны, говорит Владимир Назаров. Бывали ситуации, когда регион был заинтересован в получении одного вида субсидий, а получал другой, напоминает эксперт. «К примеру, Калининградская область нуждалась в строительстве новых дорог и поддержке здравоохранения, а федерация выдавала им деньги на поддержку «КД авиа» и на сельское хозяйство», -- приводит пример он.
«Еще один минус субсидий -- фантастическая неоперативность их выделения, -- продолжает экономист. -- С одной стороны, мы декларируем, что у нас трехлетний бюджет. С другой стороны, помощь регионам надо предоставлять немедленно. Федеральный центр смог оперативно использовать действующий механизм межбюджетных трансфертов в виде дотаций на выравнивание и субвенций, констатирует он. С субсидиями этого абсолютно не получилось, потому что их выделение требует довольно забюрократизированной процедуры согласования между главным распорядителем бюджетных средств (как правило, это федеральное отраслевое министерство) и регионом. Соглашения о выделении субсидий окончательно подписывались, как правило, лишь к концу мая, выделение денег при этом откладывалось на третий-четвертый квартал, а освоить их нужно было до конца года, вспоминает Владимир Назаров. «Поэтому в нынешнем виде субсидии -- это порочный, бесперспективный инструмент», -- категоричен он.
Исследователи рекомендуют выделять больше средств на дотации субъектам федерации. В качестве примера они приводят опыт Пермского края, который пользовался блочным трансфертом, или консолидированной субсидией, из федерального бюджета. У пермского муниципалитета есть возможность самому выбирать из перечня направлений, куда тратить эти деньги. При этом распределяются средства по прозрачной формуле, на подушевой основе. «Набор возможных направлений для финансирования предлагает регион, выбирает самые актуальные из них муниципалитет, а если выделенные деньги не израсходованы в этом году, то деньги не возвращаются в бюджет и местные власти могут расходовать их в следующем году. Вот три принципа, на которых стоило бы перестроить всю систему субсидий», -- резюмирует Владимир Назаров.
Дорогое здоровье
Другой вывод исследования -- необходимость разработки механизма помощи системе здравоохранения во время кризиса. «Именно в этой сфере наблюдались наиболее острые ситуации недофинансирования», -- подчеркивает экономист. Частично здравоохранение финансируется за счет социальных взносов работодателей, а во время кризиса безработица растет, зарплаты снижаются, собираемость взносов падает, напоминает эксперт. Здравоохранение финансирует также региональный бюджет, а в нем во время кризиса ресурсы тоже уменьшаются. «Возможно, имело бы смысл использовать опыт США, где один из ключевых межбюджетных трансфертов, существенно выросший в кризис, -- это выплаты по программе Medicare, то есть медицинской помощи беднейшим слоям населения», -- предлагает заведующий лабораторией ИЭПП.
Искусственная занятость
Занятость поддерживалась на действующих предприятиях, в результате чего замораживалась реструктуризация в целом ряде отраслей, говорит Владимир Назаров. Если бы бизнесу разрешили избавляться от лишней рабочей силы, то возникла бы возможность повысить эффективность труда на действующих предприятиях и стимулировала бы региональные власти привлекать инвесторов, чтобы создавать новые рабочие места, отмечает он. «Искусственное поддержание занятости никого ни к чему не стимулировало», -- говорит экономист.
«Многие регионы могут переварить почти любую глупость федерального центра, -- шутит эксперт. -- Насколько бы парадоксальной ни была федеральная политика, умная региональная власть сможет использовать выделенные деньги осмысленно». В качестве позитивного примера он приводит опыт пермских властей. «Они старались добиться принципа экстерриториальности, чтобы работы выполнялись за забором предприятия, чтобы они были направлены на общественное благо, например на благоустройство улиц, а не обеспечивали бы доходы неэффективных менеджеров, -- говорит он. -- Кроме того, они придумали необычные виды занятости. Например, более тысячи «белых воротничков» сумели занять оцифровкой архивов».
