Председатель российского правительства Михаил Мишустин объявил о запуске очередной программы сокращения аппарата чиновников («оптимизации»). Это уже третья за десять лет масштабная попытка сократить расходы на государственное управление.
Они победили царя
Чтобы понимать сложность стоящей перед премьером задачи, надо уяснить, что тихое коллективное безликое чиновничество намного сильнее любого императора, президента, диктатора. Можно проиграть войну, можно проиграть выборы, но попасть в немилость к собственным чиновникам – самое страшное для руководителя страны.
Первым масштабным укротителем-сократителем чиновников был Петр I, заменивший Боярскую Думу компактным сенатом, сильно уменьшивший число министерств-приказов (их было более 60), а потом на их основе создавший 12 коллегий. Количество чиновников к окончанию административной реформы (и жизни) Петра благодаря этому… выросло более чем в полтора раза – с 4,6 тыс. до 7,4 тыс.
Следующую попытку предпринял Павел I, и он был более последователен в своих действиях. Разросшаяся при матушке Екатерине бюрократия была сокращена более чем вдвое всего за четыре года, и сдается мне, что это стало главной причиной апоплексического удара табакеркой, настигшего наивного государя.
А вот рескрипт его преемника Александра I «О сокращении числа чиновников по министерствам, чтобы не было сверх штата и лишних» никто всерьез не воспринял. За 50 лет после смерти Павла число чиновников в стране выросло в восемь раз – основную роль сыграл, конечно Николай I, который делал ставку именно на развитие госаппарата, на всевидящий глаз. И с какого-то момента, после достижения критической массы, число чиновников стало расти уже само по себе.
Они разрушили Союз
Раздражение народа рвануло в 1917-м, когда от Зимнего до Камчатки скопился добрый полумиллион государевых служащих. Впрочем, его очень скоро сменил злой полумиллион –риторика большевиков оставалась антибюрократической, но это никак не мешало неизбежному при социалистическом строе разрастанию госаппарата, сдобренному аппаратом партийным. Товарищ Сталин боролся с этим только на словах. К реальным мерам перешел Никита Хрущев, в 1954 году потребовавший сократить 10 тысяч организаций с 450 тысячами служащих, но его указания откровенно саботировались. Когда стало ясно, что упрямый секретарь не понимает намеков, его отправили на пенсию и сообщили, что он, в общем, легко отделался.
Дорогой Леонид Ильич мало вникал в происходящее с госаппаратом, в скучные цифры бюджета: он продавал нефть и покупал зыбкое благополучие, остальное его не касалось.
Горбачев в 1988 году объявил о желании сократить хоть кого-нибудь из 2,4 миллиона чиновников – и достиг неожиданного успеха: всего через три с половиной года в СССР вообще не осталось ни одного государственного служащего. Правда, большинство перекочевали в органы власти 15 новых государств, но в 14 случаях это была проблема уже не России.
Борис Ельцин намеки понимал существенно лучше, чем Хрущев, а потому не провел ни декоммунизацию, ни тем более люстрацию, а спокойно принял тот аппарат, который ему вручили. Просто ввиду общего кризиса страны немного урезал зарплаты – по покупательной способности раза так в три-четыре, после чего на десяток лет слово «бюджетник» стало ласкательно-снисходительным, вызывало желание накормить и обогреть несчастного носителя этого статуса.
Они все еще здесь
Накормили. Обогрели. Повышение благосостояния при новом президенте самым благотворным образом сказалось на государственных служащих, среди которых Владимир Путин искал опору для конституционных реформ (правка главного закона страны по референдуму 2020 года была далеко не первой в XXI веке). Кумовство на нагретых местах стало сравнимо по масштабом с самой коррупционной эпохой России – царствованием Екатерины Великой, соответственно и число этих мест стало резко расти.
Попытку борьбы с ними предпринял временный президент Дмитрий Медведев – отчасти поэтому, собственно, и стал лишь временным. В 2010 году он подписал указ о поэтапном сокращении чиновничества на 20% к 2013 году. Указ этот выполнен не был.
Но потом ситуация стала меняться. Если основную часть истории России последних двухсот лет именно чиновничество было социальной и организационной опорой власти, то с начала второго десятилетия XXI века такой опорой стали силовые структуры, констатацией чего стало учреждение Росгвардии в 2016 году. Статское чиновное сословие потеряло часть своей ценности – и в том же 2016 году прошла малая административная реформа. Получилась она довольно оригинальной: согласно отчету Счетной палаты, число чиновников и впрямь сократилось, а вот число начальников… выросло. Процитирую отчет:
Стало больше… заместителей руководителей федеральных органов – на 18%, директоров департаментов – на 21%, начальников управлений – на 13%. В территориальных органах чиновников в целом стало меньше на 11,9%, а начальников – больше на 8,4%.
Самое смешное, что одновременно укрупняли больницы и школы, чтобы сократить расходы на административный персонал. Я называю это государственной шизофренией, раздвоением обобщенной личности управления – как, например, в ситуации, когда мы стимулируем продажу автомобилей и одновременно делаем крайне неприятным обладание ими (штрафы, парковки, налоги, платные дороги, неандертальцы-таксисты).
Но вернемся к нашим, не побоюсь этого слова, баранам. В 2017 году стало ясно, что работать некому, и на сокращенные низовые должности снова стали набирать персонал.
В 2019 году воздух был слегка сотрясен очередным анонсированием сокращения чиновничества, но никого это не удивило и не обеспокоило. До дела даже не попытались дойти, и хорошо: в 2020 году сложилась такая ситуация, что было не до сокращений – людям реально было бы некуда податься. Но от идеи все-таки уменьшить бюджетные расходы правительство не отказалось. В отличие от пустозвона Медведева Мишустин привык доводить свои начинания до конца – и хотя история голосует против него, можно быть уверенными, что успеха Михаил Владимирович добьется.
Дело в том, что параметры сокращения подобраны так, чтобы ни одного чиновника не пострадало.
Они готовы ко всему
В любой уважающей себя государственной организации есть вакансии, которые практически никогда не заполняются. При этом организация полноценно выполняет свою работу и вроде бы ни в каком пополнении не нуждается. Действительно, так называемые вакантные должности существуют не для того, чтобы на них кого-то нанимать на работу – даже если какой-то кандидат «с улицы» отыщет сведения об этой вакансии и явится в отдел кадров, найдётся масса оснований его не брать. У практически обязательного наличия свободных мест есть две причины.
Первая – возможность возникновения «позвонка», то есть человека, которого надо пристроить по звонку сверху. Как правило, это разнообразные племянники личных шофёров, которым надо порадеть. Это бывает и в коммерческих структурах (помню, одна прекрасная женщина по доброте душевной взяла на работу, требующую неплохой редакторской квалификации, малограмотную дочку своего маляра – а что, нефтяное изобилие же), но все же для государственных куда более типично.
А второе – это как раз подобные начальственные инициативы. В XXI веке в ответ на требования о сокращении штата начальники на местах просто сокращают пустые места. И штатный состав при этом как бы уменьшается, хотя в действительности никто не уходит. А потом, когда кампания заканчивается, понемногу начинают снова прирастать и реальным персоналом, и вакансиями-пустышками.
Если Медведев этого не понимал или делал вид, что не понимает, то Мишустин полностью отдает себе отчет в происходящем. Собственно, именно по вакансиям он и наносит основной удар:
В центральных аппаратах, где около 20% вакансий, штат должен быть сокращен на 5%. В территориальных же органах ведомств сегодня среднее количество вакансий - около 18%. Принято решение о сокращении штата в них на 10%, и делать будем это за счет, в основном, вакантных позиций.
И на все это выделено всего три месяца – в отличие, скажем, от трехлетней реформы Медведева 2011-13 годов. Эта гигиеническая отлажена, так что все у Мишустина получится.
И, кстати, практически наверняка после этой реформы будет нанесен следующий удар, который пока не анонсируют, чтобы не дать подготовиться. Но ничего у власти не получится.
